国库支出无纸化模式下国库事中监督问题研究

            ——以宁夏吴忠市为例

张敏（中国人民银行吴忠市中心支行，宁夏吴忠  751100）

摘要：随着建设现代化服务型国库的深入，国库业务电子化已成为提高国库服务能力和服务效率的重要手段，国库支出无纸化模式则是国库业务电子化建设的重要成果。本文通过梳理宁夏吴忠市国库支出无纸化模式的实际情况，分析制约事中监督工作的“瓶颈”因素，并对无纸化模式下如何进行国库事中监督提出建议。

关键字：无纸化模式 事中监督

2017年10月13日，随着宁夏辖区固原和宁东成功上线国库集中支付电子化管理系统（又称财政支出无纸化），宁夏成为了全国首个全辖完成国库集中支付电子化管理系统推广的省份，财政支出业务实现了数据传送无纸化、比对审核自动化、资金清算电子化。目前宁夏所有上线的地区，系统均运行稳定，集中支付业务处理的效率得到了质的飞跃，国库支出处理更加高效、规范。

一、国库支出无纸化模式改革

国库支出无纸化模式是将财政、人民银行、税务及代理银行之间传递的支出纸质凭证演变为加密的电子信息传递，财政、税务、代理银行借助国库信息处理系统（简称TIPS）将预算拨款、集中支付、退库业务生成的电子加密信息报文传递给人民银行各级国库，人民银行各级国库部门对收到的信息自动校验其电子印鉴、密押，以及凭证要素等内容，待各项校验合格后，通过国库会计数据集中系统（简称TCBS）分别支付给预算单位、清算银行或者退库申请人，并且将已处理的信息进行逐笔加密，同时分别反馈给财政、清算银行或者税务，实现当日对账(如图1所示)。

图1  物理部署图

二、吴忠市国库支出无纸化模式

（一）基本情况

宁夏吴忠市于2017年8月7日成功上线国库集中支付电子化管理系统，真正实现了财政资金拨付的无纸化管理，开启了支付电子化管理“高速通道”。系统上线一年来，截至2018年8月末吴忠辖内实拨资金业务共发生4,222笔，成功清算3,887笔，金额141.96亿元，占比92.1％。商行划款申请业务共发生7,896笔，成功清算7,606笔，金额145.02亿元，占比96.3％，其中由于额度不足、系统超时、参数不一致或者数据库异常等原因造成290笔无法清算。商行退款申请业务共发生2,028笔，成功清算1,909笔，金额2.43亿元，占比94.1％。直接、授权支付额度业务共发生28,030笔，成功清算27,764笔，占比99.1％（如表1所示）。纳入集中支付业务的预算单位共计1,780家，代理银行22家，涉及工行、农行、中行、建行、邮储银行、宁夏银行、石嘴山银行、吴忠农村商业银行（信用社）。

（二）业务处理变化

与传统的纸质凭证方式相比，支出无纸化业务的处理方式发生了三大变化：一是传递方式的改变。原来由人工传递支出纸质凭证，现在变成系统间传递加密电子信息；二是验印方式的改变。原来由人工核对预留印鉴以辨真伪，现在变成由计算机自动完成密押、电子印章等数据的校验；三是对账方式的改变。原来是每月末国库分别与财政、商业银行、税务进行账务核对，现在变为当日业务日终后，国库发送账务处理电子信息，账务实现当日或隔日核对。支出无纸化模式下，人工处理过程减少，电子化程度提高，岗位职责和操作权限更加明确，业务办理更加规范。

下面以财政实拨业务为例，比较有纸化模式与无纸化模式业务处理流程的区别。

有纸化模式业务处理流程：

无纸化模式业务处理流程：

（三）存在的风险

总体来看，国库集中支付电子化管理系统上线以来，财政资金支付明显提速，资金安全保障明显提升，初步构建起“资金支付及时、系统处理迅速、安全防控有效”的国库电子支付安全保障体系，但在实际运行中发现仍存在以下风险。

1.业务操作风险。一是缺少规范。操作人员通过业务培训掌握了操作流程，但应对和解释突发事件的处理经验仍旧欠缺，迫切需要制定统一的集中支付无纸化操作规范和管理规定。二是参数变更。当国库、财政和代理银行某一方变更系统参数未及时告知对方，导致系统参数不一致、不同步，TCBS将接收不到信息或即使接收到信息也无法进行销号处理。三是工作疏忽。重复发送清算信息，或信息填写有误等工作疏忽，发生一些无效业务，将大大增加工作量和资金风险。

2.系统功能不完善。一是电子印章不清晰、不完整。部分单位实物印章小、字数多，由于凭证还原显示时电子印章管理系统设置了放大功能，导致电子印章模糊、变形，难以识别，并且在核对拨款凭证或额度通知单信息时，存在印章不全、串单位等现象，严重影响了电子凭证的准确性。二是TCBS回单异常。少数业务在TCBS中处理成功后未能自动反馈信息状态，需要手动更改状态并发送回单，如果操作人员没有及时发现回单状态异常，超过一定时限后则无法手动更改状态重发回单，破坏了业务流程的规范性和完整性。三是额度延时。财政部门发送了当日用于清算的额度信息，但系统隔天或多天后才收到相应信息，导致国库无法按时资金清算，代理银行多日垫款。

3.监管职能削弱。人民银行国库部门的主要职责之一就是监督财政库款的支拨，并且通过监督检查财政支出是否合理、合法后才可以进行款项的支拨。国库集中支付改革以来，通过集中支付方式支出的财政资金监管职能由人民银行国库部门前移至代理银行，在整个支出流程中代理银行现行垫付资金，随后人民银行国库部门进行资金清算，可以审核的资料较少，难以发现问题，若出现问题，难以追回款项，大大削弱了对财政支出的监督权。

4.人员因素风险。在传统的纸质凭证方式时，操作人员通过主动审核纸质凭证无误后方可支付，但实行支出无纸化后，支出信息是通过系统自动进行比对审核，操作人员主动审核意识大大降低，尤其在办理集中支付业务中涉及审核额度和拨付资金环节时，一旦出现由于内部管理不足、思想道德缺失、风险意识淡薄、业务操作失误等原因造成的人员风险，影响和危害将不可预估。

三、制约事中监督工作的“瓶颈”因素

（一）事中监督制度有待完善。当前国库事中监督依据的制度是TCBS上线时，基于纸制凭证和手工操作的业务环境下制定的。随着国库业务不断发展和创新，国库电子化业务将逐步取代手工业务，而国库支出无纸化业务仅仅出台了一些业务处理方面的制度，相应的监督制度及监督标准还没有出台。

（二）事中监督重点有待明确。在国库支出无纸化模式下，国库事中监督的对象由纸质凭证转变为电子凭证信息，业务人员不再需要根据凭证内容进行录入复核等人工操作，仅需选取信息进行销号，处理结果为系统自动产生，事中监督程序大大简化，很难凭人力对电子凭证信息的真实性、合法性进行人工审核，监督重点需重新明确。

（三）事中监督方式有待更新。传统的国库事中监督方式多采用人工审核方式，而在国库支出无纸化模式下，业务凭证信息通过联网方式进行传输，且以电子信息形式存在，系统会自动对电子信息各要素进行审核与控制，对人工处理要求相对简单，人工监督职能被大大弱化，事中监督方式、过程发生了改变，并且目前运行的国库监管子系统（简称TSIS）也没有相应的事中监督子系统，需要重新建立新的监督方法体系。

（四）业务人员素质有待提高。国库业务监督工作，既要求监督人员熟知国库相关法律法规，又要求监督人员掌握经济金融制度政策，还要求监督人员了解财税收支相关知识，但在实际工作中，国库监督人员无法满足现代化国库管理和对外监管的要求，无论是在人员配置，还是人员素质上，与国库资金防范要求还存在较大差距。

四、相关建议

(一) 完善国库事中监督制度，提升事中监督工作效率。根据国库电子化业务发展的进程，结合实际及时修订国库相关制度，从对国库业务监管的方法、监督的标准以及监测的风险点方面均进行优化，明确监督的职责和方式，统一监督的标准和流程，以国库标准化建设为目的，切实提升国库事中监督质效。

（二）明确国库事中监督重点，强化国库内部控制监管。厘清支出业务电子化的处理依据、业务流程、业务标准、内部控制及监督目的等要素，明确规定国库事中监督重点，对复核岗、监督岗或国库会计主管岗的监督职责进一步规范，确保对国库业务信息的处理过程符合内控制度要求，处理结果符合真实有效原则。

（三）建立多层次事中监督体系，强化国库监督管理职能。以“国家金库工程”建设为契机，加强财税库银联系，完善TSIS功能，在实现事后监督系统的同时尽快研发出事中监督子系统，通过人机的配合，高效、科学的监督方法和手段，完成国库核算业务的监督，真正满足高速发展的国库核算业务脚步。

（四）优化国库监督管理队伍，提高事中监督工作水平。加强监督人员的业务培训，把事中监督工作同防范国库风险、确保资金安全联系起来，从思想上使其认识到国库事中监督工作的重要性和必要性，在国库信息化建设、监督问题案例等方面加大培训力度，建立一支熟业务、懂技术、勤研究的国库监管队伍，提升岗位人员履职和监督水平。

参考文献:

［1］张晓斌.电子化处理模式下加强国库事中监督的思考.金融会计.2016,(08).

［2］贾虹.电子化模式下国库事中监督工作存在的问题及建议.华北金融.2016,(09).

［3］陈雨果,宋婕.新《预算法》实施背景下国库事中监督面临的机遇与挑战.金融会计.2015,(08).

［4］王杰宇,曾小红.当前国库事中监督问题及对策探讨.金融科技时代.2016,(08).

作者简介：张敏（1984-），女，宁夏中卫人，经济师，现供职于中国人民银行吴忠市中心支行。